(Đăng trên Tạp chí Kế toán và Kiểm toán, số T3/2019)
Nhận: 01/3/2019
Biên tập: 04/3/2019
Duyệt đăng: 05/3/2019
Điều 70 của Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam quy định: Quốc hội quyết định mục tiêu, chính sách, nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế xã hội của đất nước, quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia, quyết định dự toán ngân sách Nhà nước, phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách Nhà nước. Điều 113: Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương do Luật định. Cơ quan dân cử (Quốc hội và Hội đồng nhân dân) có chức năng và thẩm quyền quyết định những vấn đề lớn của đất nước, của địa phương. Một trong những nội dung mà các cơ quan dân cử phải quyết định là vấn đề tài chính Nhà nước, vấn đề đầu tư từ ngân quỹ Nhà nước.
Từ khóa: Hiến pháp, Tài chính trung hạn, Ngân sách trung hạn, Đầu tư công.
Nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội và Hội đồng nhân dân (HĐND) trong quyết định các vấn đề tài chính đã được khẳng định trong Hiến pháp và quy định cụ thể trong các Luật Tổ chức Nhà nước, Luật Ngân sách Nhà nước (NSNN), Luật Đầu tư công. Đồng thời đã được thực hiện ngày càng có chất lượng, có hiệu quả và đảm bảo thực quyền hơn. Việc Quốc hội quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, quyết định NSNN thể hiện trách nhiệm của Quốc hội trước cử tri cả nước, với đất nước, với nhân dân.
Tuy nhiên cũng phải thấy:
Trước hết, Vấn đề tài chính quốc gia, tài chính Nhà nước với nội dung khá toàn diện, từ những vấn đề mang tính vĩ mô của nền kinh tế, như tăng trưởng kinh tế, huy động nguồn lực, phân phối thu nhập lần đầu và phân phối lại, quan hệ tích lũy tiêu dùng, các cân đối vĩ mô, các cân đối tài chính, cho đến các vấn đề cụ thể như dự toán thu, chi, cân đối ngân sách và mức bội chi, nguồn bù đắp bội chi NSNN, ngân sách địa phương. Các báo cáo của Chính phủ và nội dung thảo luận, quyết định của Quốc hội, HĐND tập trung nhiều hơn vào NSNN (Thu chi NSNN hàng năm), chưa tập trung nhiều vào xem xét thảo luận và quyết định các vấn đề tài chính (theo nghĩa rộng), kể cả tài chính năm và tài chính trung hạn hay dài hạn.
Thứ hai, Việc xem xét, thảo luận, quyết định những vấn đề tài chính Nhà nước, trong đó có NSNN được thực hiện theo một quy trình rất chặt chẽ theo luật định với những bước công việc, những hoạt động của các cơ quan từ Chính phủ tới các cơ quan của Quốc hội, từ các cơ quan chuyên môn, cơ quan thẩm tra, các ủy ban của Quốc hội, đến ủy ban Thường vụ Quốc hội. Đây là một quy trình theo luật định, công khai và minh bạch. Quyền quyết định thuộc về các đại biểu Quốc hội tại phiên họp toàn thể. Tuy nhiên, trong chừng mực nhất định các vấn đề tài chính quốc gia, tài chính Nhà nước chưa được xem xét đầy đủ, thẩm quyền của cơ quan dân cử chưa được đảm bảo hoặc đảm bảo chưa được đúng nghĩa thực quyền.
Yêu cầu của đất nước đang đỏi hỏi phải có sự đổi mới cả về nhận thức, nội dung và cách thức thực hiện để các quyết định của cơ quan dân cử về tài chính, về đầu tư thực chất, thực quyền hơn. Để Quốc hội, HĐND đảm bảo được thực quyền trong quyết định các vấn đề tài chính, kế hoạch tài chính (cả kế hoạch hàng năm và kế hoạch tài chính trung hạn, dài hạn) có nhiều việc phải làm, từ nhận thức về tài chính quốc gia, tài chính Nhà nước một cách đầy đủ, toàn diện, đến tuân thủ quy trình thảo luận quyết định, đến năng lực thực chất của các đại biểu dân cử.
Tài chính Nhà nước không chỉ thuần túy là hoạt động thu chi, mà quan trọng hơn là nuôi dưỡng, phát triển, khai thác nguồn thu; phân phối, quản lý và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững, tăng thu nhập của đất nước, của nhân dân. Quyết định của cơ quan dân cử về tài chính, về đầu tư không chỉ là số thu chi, số bù đắp bội chi, vay nợ và trả nợ mà lớn hơn là chính sách phát triển, bồi dưỡng nguồn thu về lâu dài, cơ cấu chi và sử dụng nguồn tài chính trong một khoảng thời gian nhất định vừa đạt được mục tiêu, thực hiện được nhiệm vụ chính trị – kinh tế – xã hội của Nhà nước, vừa đảm bảo duy trì nền tài chính có tiềm lực mạnh, công khai, minh bạch, được hạch toán, được kiểm tra, kiểm soát.
Quốc hội, HĐND phê duyệt kế hoạch tài chính kế hoạch đầu tư công
Kế hoạch tài chính được xây dựng dựa trên mục tiêu tài chính và dự tính các nguồn thu các nhu cầu chi, giải pháp xử lý chênh lêch thu chi. Kế hoach tài chính có kế hoạch tài chính ngắn hạn (1 – 3 năm), kế hoạch tài chính trung hạn (3 – 5 năm), kế hoạch tài chính dài hạn (5 – 10 năm hoặc dài hơn).
Kế hoạch đầu tư công là một tập hợp các mục tiêu, định hướng, danh mục chương trình, dự án đầu tư công; cân đối nguồn vốn đầu tư công, phương án phân bổ vốn, các giải pháp huy động nguồn lực và triển khai thực hiện.
Kế hoạch tài chính Nhà nước và kế hoạch đầu tư công có những điểm chung và có quan hệ chặt chẽ, tác động qua lại.
Trước hết, Kế hoạch tài chính Nhà nước và kế hoạch đầu tư công đều phải được xây dựng trên cơ sở và phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế – xã hội, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội 5 năm của đất nước, phải căn cứ vào thực tế thực hiện kế hoạch tài chính, kế hoạch đầu tư công những năm trước.
Thứ hai, Kế hoạch đầu tư công phải phù hợp với khả năng cân đối nguồn vốn trong kế hoạch tài chính, khả năng huy động các nguồn vốn khác, căn cứ nhu cầu và dự báo khả năng huy động các nguồn vốn đầu tư. Nói cách khác, việc phê duyệt kế hoạch đầu tư công phải đi cùng với phê duyệt kế hoạch tài chính hoặc trên cơ sở kế hoạch tài chính đã được phê duyệt. Kế hoạch tài chính cần được hiểu và trình bày theo nghĩa rộng chứ không chỉ có NSNN, ngân sách trung ương hay ngân sách địa phương. Vấn đề cực kỳ quan trọng là kế hoạch đầu tư công phải được phê duyệt, quyết định trên cơ sở xác định rõ nguồn vốn và khả năng cân đối các nguồn vốn, đồng thời, đảm bảo bố trí đủ vốn theo tiến độ thực hiện và tiến độ hoàn thành quy định trong kế hoạch đầu tư công trung hạn. Cần đảm bảo bố trí đủ vốn theo tiến độ được phê duyệt ngay trong năm đầu thực hiện dự án và có tính tới những năm tiếp theo trong kế hoạch đầu tư trung hạn. Trong kế hoạch tài chính được phê duyệt có nội dung bố trí vốn cho những dự án khẩn cấp và dự án cần thiết mới phát sinh bổ sung vào danh mục kế hoạch đầu tư trung hạn. Kế hoạch tài chính trung hạn do Quốc hội, HĐND phê duyệt về nội dung nguồn vốn đầu tư công cần xác định các nguồn vốn không chỉ từ NSNN, ngân quỹ Nhà nước mà cần xác định cả nguồn vốn công trái quốc gia, trái phiếu chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư.
Thứ ba, Có sự phân cấp, phân định trách nhiệm và quyền của Quốc hội, HĐND trong quyết định, phê chuẩn kế hoạch tài chính Nhà nước, tài chính địa phương, kế hoạch đầu tư công các chương trình dự án quan trọng của Quốc gia, của địa phương.
Luật Đầu tư công hiện hành và những nội dung cần sửa đổi.
Thực hiện Luật NSNN (2015), Luật Đầu tư công (2014), Kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm được Nghị định số 77/2015/NĐ-CP ngày 10/9/2015 của Chính phủ quy định chi tiết việc lập, thẩm định, phê duyệt, giao kế hoạch, tổ chức thực hiện và theo dõi, đánh giá thực hiện kế hoạch, điều chỉnh kế hoạch. Tuy nhiên, có thể thấy các quy định của luật, nghị định chưa đáp ứng yêu cầu của thực tiễn. Trong đó, có những quy định chưa đảm bảo sự thống nhất, còn vướng mắc, đặc biệt là công tác thẩm định, phê duyệt, chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư, các quy định về nguồn vốn đầu tư, thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn….
Trước hết, Luật Đầu tư công ban hành năm 2014 chưa đảm bảo tính thống nhất với các Luật ban hành trước hoặc sau đó như Luật NSNN (ban hành 2015), Luật Quản lý nợ công, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Xây dựng, Luật Đất đai, Luật Bảo vệ môi trường, Luật Quy hoạch. Cần có sự rà soát, điều chỉnh đảm bảo tính thống nhất giữa các luật, đảm bảo sự hoàn chỉnh của hệ thống luật pháp Việt Nam.
Thứ hai, Cần có các quy định lại, chặt chẽ hơn, phù hợp hơn về phân loại chương trình, dự án. Trong đó, có những tiêu chí rõ ràng hơn, mang tính định lượng về dự án, chương trình quan trọng quốc gia, chương trình, dự án quan trọng của địa phương.
Thứ ba, Sửa đổi và quy định rõ hơn về thẩm quyền và trách nhiệm quyết định chủ trương đầu tư các chương trình dự án. Quy định về trách nhiệm và thẩm quyền của HĐND cần phù hợp với Hiến pháp, phù hợp Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Đặc biệt là, các quy định về thẩm quyền quyết định và sử dụng vốn đầu tư ở địa phương của HĐND cấp tỉnh và ủy ban nhân dân các cấp. Những quy định này phải đảm bảo phù hợp các quy định của Luật NSNN, phù hợp kế hoạch tài chính trung hạn đã được phê duyệt, đảm bảo xác định rõ khả năng các nguồn vốn và bố trí đủ vốn đầu tư trong trung hạn. Cấm tuyệt đối việc quyết định dự án đầu tư khi chưa xác định rõ nguồn vốn và không cân đối được vốn đầu tư kể cả hàng năm và trong trung hạn.
Thứ tư, Cần rà soát và hạn chế các điều khoản giao Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành (khoảng 30/106 Điều), trong đó, nhiều nội dung quan trọng không thuộc thẩm quyền hướng dẫn của Chính phủ.
Có thể nói, sửa đổi, bổ sung Luật Đầu tư công là cần thiết, nhưng cần chọn lựa phân tích, đánh giá kỹ các điều khoản, thực trạng thi hành luật, tránh tình trạng sửa không đúng, không trúng gây tốn kém không cần thiết và khó cho quá trình thực hiện./.
Tài liệu tham khảo
Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam 2013
Luật NSNN 2015
Luật Đầu tư công 2014.
Kế hoạch tài chính Trung hạn 2019 – 2022.